张晓林：国外应对人口老龄化的做法和启示
来源:中国经济时报 发布日期:2015-06-30
六点有益启示：一是政府把养老、敬老、助老纳入社会管理和公共事务管理的范畴；二是经济上不断加大对养老、敬老、助老的支持力度；三是要用法律规章来加以规范养老、敬老、助老事业；四是养老、敬老、助老要实行规范化、标准化管理；五是建立不同层次、不同级别、不同阶段的养老、敬老、助老体系；六是充分发挥和利用好各种社会资源进行养老、敬老、助老工作的开展。
人口老龄化已经成为一些国家重大的社会经济问题，这不仅关系到社会稳定、经济发展，也与民生紧紧相连。关注、研究、重视和采取措施解决人口老龄化问题，已经在国家之间形成共识。积极应对人口老龄化，不仅是国家和社会的重要战略课题，也是政府的重要责任和义不容辞的义务。一些国家为了有效应对和解决人口老龄化问题，大力发展养老、敬老、助老事业，早在20世纪60年代，就进行了科学系统地研究，并在此基础上制定了应对和解决人口老龄化的措施，取得了积极的社会效果。这些国家的做法虽然因国家情况的不同而有所不同，但综合起来有以下几个明显特点。
第一，面对人口老龄化问题，一些国家政府重视发挥积极的、不可替代的和社会协调的重要作用，政府往往借助于其强大的社会影响力以及国民的信任，引领养老、敬老、助老的社会保障功能。
澳大利亚政府在人口老龄化的过程中，重视政府的领导和协调作用，他们认为，政府的作为直接关系到人口老龄化问题的解决，关系着人心向背，也关系到政府公信力，为此，澳大利亚政府围绕养老、敬老、助老问题，做了大量的有效工作。政府引领养老机构的建立、设置、资金支持、人员培训、等级标准、服务质量、评估机构、护理等养老、敬老、助老工作。澳大利亚政府在这些项目上较好地履行了行政领导作用和协调作用。澳大利亚政府在对养老、敬老、助老服务人员的培训上提出明确的标准和要求，政府将养老护理和养老护士区分为三个等级，即最低等级、第二等级、第三等级，并对三个等级提出详细的技术标准。对养老、敬老、助老的评估机构，澳大利亚政府也提出了要求：一是建筑设施必须安全、环保，方便老年人生活；二是护理服务水平必须达到国家规定的标准；三是必须依法保护老年人的合法权利等。
美国的养老、敬老、助老政策要求养老保险制度实行的是投保资助型、全民福利型、强制储蓄型的社会保障制度。美国联邦政府为了将这一制度贯彻执行，提出了投保资助型要贯彻选择性原则，强调权利与义务的对等，全民福利型要贯彻普遍性原则，所有公民无论是否就业，都有权获得基本的社会保证。为确保此项政策的有效执行，美国联邦政府对养老保险资金做出了硬性规定。为防止退休后收入差距的进一步拉大，美国联邦政府对缴纳社会保险费的基础起点设置了上限。对于养老金的缴纳、领取、社会保障、养老、敬老、助老的社会标准化管理、社区养老、以房养老等，美国联邦政府都有规定，美国联邦政府以其社会影响力和政策取向来影响、实现人口老龄化问题的解决。
英国政府应对人口老龄化问题，积极使用行政干预的权力，通过财政补贴的方式加大对老年人福利院的建设，以此重点解决经济收入较低、孤寡老人的生活困难和居住条件的改善。英国政府左右的政策性保障性养老护理院，已占到英国全国的17％以上。在对待英国社会养老、敬老、助老的引导和社会协调上，英国政府对老年人的养老、敬老、助老视为社会公共事务，把其放到社会管理和公共事务管理的重要社会范畴，政府的行政力和社会协调作用得到较好地发挥。
第二，一些国家根据本国人口老龄化的情况，制定科学、详细、有较强针对性的社会养老、敬老和助老计划，以此推进和不断扩大社会养老、敬老、助老的社会覆盖面，不断扩大社会的影响力，消除人口老龄化所带来的社会负面影响。
瑞典作为社会福利型国家，历来重视人口的老龄化问题，不仅制定了养老、敬老、助老的长远计划，还出台了与政府计划相互支撑的、具体的、可操作性的养老、敬老、助老配套政策。瑞典政府明确规定，公民退休金的待遇和标准由国家统一制定。瑞典公民从65周岁的当月起，可以领取和享受国家提供的社会基本养老金。年龄较大的公民，可以领取和享受较高的退休金，并指出这一政策将长期坚持不变，以此稳定公民的情绪和老年人对养老的需求。
曾被世人赞誉为亚洲四小龙之一的新加坡，对社会养老、敬老、助老十分重视，为应对人口老龄化带来的社会、经济和人口问题，新加坡政府制定了一系列社会养老、敬老、助老的方针政策。20世纪90年代以来，新加坡政府先后制定并出台了4个社会养老、敬老、助老的计划和政策，《三代同堂花红》、《敬老保健金计划》、《敬老养老津贴计划》等，这些计划、政策的有效实施，较好地解决了社会养老、敬老、助老的一些问题，在新加坡社会产生好的影响。
经济较为发达的美国，在应对人口老龄化带来的问题上，联邦政府先后制定相关的计划、出台相关的政策。美国联邦政府对社会养老、敬老和助老机构的设置；养老机构的分类；养老、敬老、助老的模式；老年人居住设施的标准；老年人福利的财政开支等，都有着详细的计划和对策措施。他们将养老、敬老、助老机构细分为三个不同的社会功能：一类是技术护理照顾型的养老机构，一类是中级护理照顾型的养老机构，另一类是一般照顾型养老机构，这三类养老机构社会功能虽然有所不同，但他们的共同任务是不断提高敬老、养老、助老的社会服务化水平，不断提高美国老年人的生活质量，体现美国社会保障的计划性和福利功效。
近年来，一些发展中国家也开始研究和重视社会老龄化问题，这些国家的政府把养老、敬老和助老作为重点的社会问题、经济问题、民生问题、人口问题而加以高度重视。巴西政府制定出台了社会救助养老保险计划，以此来扩大老年人社会保障的覆盖面，解决巴西社会面临的养老、敬老和助老问题。这项社会救助养老保险计划的有效实施，使得巴西农村获得社会救助养老金的人数是获得常规社会保险金人数的63倍，而支出是常规社会保险支出的40倍。阿根廷、南非等国家也先后制定了具有国家行为的社会救助养老保险计划。这些计划的制定与实施，在一定程度上缓解了人口老龄化给社会带来的矛盾和问题，为社会养老、敬老、助老创造了有利条件和舆论环境。
第三，一些国家制定并出台相关的法律和规定，积极规范社会养老、敬老、助老的行为，不断提高社会为老年人的服务质量，有效提高老年人的生活水平，保证老年人的合法权益，以法律的形式来保障和推动养老、敬老、助老工作的开展。
日本是亚洲较早进入人口老龄化社会的国家之一，早在20世纪50年代，日本政府和社会就意识到日本人口老龄化到来得很猛，发展得也很快，由此对日本社会经济发展构成严重影响，已经成为历届政府和社会头痛的问题之一，也成为日本非常严重且绕不开的社会问题。对此，在20世纪50年代末，日本加快了对人口老龄化的研究和相关法律规章的制定工作。经过数十年的研究，先后制定并出台了多项涉及人口老龄化的法律和规章。例如，日本政府制定并出台的 《国民年金法》、《老年人福利法》、《老年人保健法》等，这些法律规章对日本国民福利保障体系的建立、老年人服务机构的设置、硬件条件建设、技术标准、权利和义务、居家养老、居宅看护等创造了条件，提供了规范。这些规定成为养老、敬老、助老和保证老年人合法权利的法律基础，也成为日本解决人口老龄化、养老、敬老、助老的法律依据。
20世纪60年代，新加坡65岁以上老人占新加坡总人口的9％，以此类推，到2050年，新加坡65岁以上老人的社会指标将达到62％，2065年新加坡65岁以上老人将达到历史新高，即72％，尽管计算指标有不确定性因素，但引起了新加坡政府的高度重视。为了应对人口老龄化所带来的一系列社会问题、经济问题，新加坡政府通过制定出台法律、规章来确立国民和老龄人群社会保障地位，使之具有制度上的合法性、稳定性。为此，新加坡政府先后制定并出台了养老、敬老、助老的政策和法规。20世纪90年代制定实施的《赡养父母法》，以及与此相配套的《敬老保健计划》、《三代同堂花红》等政策法规，为新加坡的养老、敬老、助老提供了法律保障。
美国联邦政府对人口老龄化的法律和制度建设也格外重视，为了养老、敬老、助老事业的健康发展，为了保证老年人的合法权益，相继通过制定政策、颁布相关的法律、规定来加以实施和规范。美国联邦政府制定并出台的“以房养老”政策，受到一些老年人的欢迎，较好地解决了一些老年人养老的后顾之忧。美国联邦政府关于养老保险金政策，不仅保证了老年人合法的经济来源，而且对社会起到了稳定器的作用。美国联邦政府关于老年社区建设的法律规定，规范了老年社区建设的技术标准，规范了企业行为；有关部门制定并出台的养老服务标准，规范了养老服务人员所具备的素质和水平，使老年人享受到优质的服务和减少不必要的人为事故。
第四，应对人口老龄化问题，推进养老、敬老、助老事业，涉及的部门和领域较多，其中不断加大财政的支持力度是一些国家普遍遵循的原则，经济发达国家是这么做的，一些发展中国家也是这么做的，因此，不断加大政府的财政支持，是解决养老、敬老、助老问题非常重要的、必不可少的环节。
新加坡政府称，“政府不养老、企业不养老”，显而易见，社会养老、敬老才是题中之义。新加坡在建国初期，就开始重视社会养老、敬老、助老问题，新加坡政府建立了中央公积金制度。新加坡公积金的建立，其用意是为相关人员设立一项带有一定强制性的个人储蓄计划，其实就是养老保险金计划。新加坡养老保险金的主要来源是相关人员缴纳的费用。为此，新加坡政府还制定了详细的规定，以保证相关人员在退休后有能力支付其最基本的生活需求。在此基础上，新加坡政府制定了一系列养老、敬老、助老的财政津贴补助计划，支持养老、敬老、助老事业的发展，提高老年人的生活水平，保证老年人的合法权益。
瑞典是一个从“摇篮到坟墓”高福利的西方发达国家，其养老保险费用主要来自国家的财政支持，国家为此承担了养老、敬老、助老大部分费用，体现了国家对养老、敬老、助老事业的关怀与重视。瑞典实行的是高税收政策，老年人的退休金待遇标准也由瑞典政府统一制定。为提升瑞典社会保障的社会化水平，瑞典政府将养老保险费分为两个部分：一个是基本年金，一个是补充年金，这“两金”构成了瑞典养老退休金的框架。在瑞典，凡是居住在瑞典的瑞典公民，从年满65周岁的当月起均有资格按规定领取基本年金。单身者的基本数是一个基数的96％，夫妻两人均领取年金，则领取年金基数的155％，领取基本年金的人通常实行免税政策。瑞典养老保险的覆盖率达到90％以上，受到公民的欢迎，对社会稳定、活跃和繁荣劳动力市场、促进经济的发展起到积极作用。
澳大利亚为养老、敬老、助老事业提供了大量的资金支持，澳大利亚的农村社会保障资金全部源于政府的财政补贴。澳大利亚养老机构所需的资金都是由澳大利亚联邦政府提供，其提供给需高级护理的居民3．5万澳元、需低级护理的居民1．5万澳元，接收养老机构服务的居民只需支付一定的护理和住宿费，一年约1万澳元。
一些国家对农村社会养老保险资金来源中财政支持所占比例较高，德国为70％、奥地利为70％、芬兰为75％、希腊为90％。经济转型国家的波兰对农村社会养老保险的财政补贴达到94％，财政补贴占到国家财政收入的5％—6％，占到国民收入的2％左右。新西兰、冰岛等国的农村社会保障资金也都来源于政府的财政补贴。一些亚洲、非洲发展中国家也根据本国的实际情况对农村养老保险提供不同程度的财政补贴。各国对养老、敬老、助老的财政支持，发挥了国民收入再分配的重要功能，促进了社会进步和经济的发展。
第五，由于一些国家社会、经济上的差别与不同，其养老、敬老、助老的模式也各不相同，综合来看，主要包括家庭养老、居家养老、机构养老、互助养老、以房养老、异地养老等不同形式，这些养老、敬老、助老模式对构建中国特色的养老服务体系，有很好的借鉴和作用。
一是家庭养老、敬老、助老模式。这种模式是以家庭为载体，主要由具有血缘关系的家庭成员对老人提供赡养服务。这种家庭养老模式在亚洲一些国家占主体地位，例如韩国、新加坡、日本等国。欧美一些发达国家由于家庭情况的原因，一般不采取这种养老模式。
二是居家养老、敬老、助老模式。这种模式是让老年人不离开自己的居所，就居住在自己的家中，由社会来提供养老、敬老、助老的服务，其中包括老年社区、托老所、老年公寓等。这种养老、敬老、助老模式在欧美发达国家所占的比例较高。
三是组织机构养老、敬老、助老模式。这种模式是把老年人集中起来，居住到专门为老年人设置的组织机构。这种养老模式一般实行的是集中和分级管理，不同级别的老年人入住不同类型的养老机构。这种养老模式在一些国家占到15％左右。
四是互助养老、敬老、助老模式。这种模式是在完全志愿的基础上，把一些老年人与家庭外的其他老年人组织并结合起来，相互关心、相互照顾、相互体贴。但这种养老模式在一些国家中所占比例不高。
五是异地养老、敬老、助老模式。这种模式是根据老年人的家庭、社会环境、医疗卫生和经济的状况，经过对比分析，将老年人迁出不同地域，在居住、环境、生活较好的地域养老。
六是以房养老、敬老、助老模式。这种模式在一些国家刚刚兴起，其内涵是将家庭和老年人的产权房抵押，或者进行出售、出租，换取一定数额的养老金或养老服务的费用，实现产权房价值的提前变现，以此解决老年人养老的资金来源问题。
第六，通过大量地调查和研究，我们发现的问题不少，但养老、敬老、助老的模式也不少，与此同时，给我们的有益启示也不少。
一是政府把养老、敬老、助老纳入社会管理和公共事务管理的范畴。政府在养老、敬老、助老事业中发挥积极主导和不可替代的引领作用。政府要利用好、发挥好、协调好社会赋予自身行政资源优势，运用政府强大的社会影响力和号召力，充分借助于社会资源的力量、国民的力量、企业的力量，积极推动养老、敬老、助老事业的开展。
二是经济上不断加大对养老、敬老、助老的支持力度。虽然各国的情况不尽相同，但是经济上大力支持养老、敬老、助老事业的开展，用经济杠杆原理来保障养老、敬老、助老事业的健康发展，已经是许多国家普遍遵循的一个规律。养老、敬老、助老事业要有大的发展，经济支持是基础、是前提，如果没有国家、社会对养老、敬老、助老事业的经济支持，养老、敬老、助老事业将很难开展起来。
三是要用法律规章来加以规范养老、敬老、助老事业。要根据老龄社会的一些规律和特点，制定并出台相关的法律规章，并在实际工作中不断补充和完善，形成一套行之有效的养老、敬老法律规章，用法律规章来保障养老、敬老事业的有效开展，保障老年人的合法权益。
四是养老、敬老、助老要实行规范化、标准化管理。老年人由于年龄、身体、健康、生活等原因，使他们成为特殊人群中的一族，因此，根据老年人的特点，通过制定和出台非常明确的居住、生活、医疗、服务等技术标准，切切实实保障养老、敬老、助老的服务水平和质量，减少行业风险，防止老年人出现意外事故等，显得非常重要。
五是建立不同层次、不同级别、不同阶段的养老、敬老、助老体系。老年人的经济收入不同、家庭背景不同、年龄段不同、身体健康状况不同、个人爱好也不尽相同，要切忌养老、敬老、助老片面化和一刀切，要从老年人的实际情况出发，构建不同层次、不同级别、不同阶段的养老、敬老体系，以此满足各类老年人群的需要。
六是充分发挥和利用好各种社会资源进行养老、敬老、助老工作的开展。养老、敬老、助老是全社会的共同义务和责任，要调动和充分发挥社会各种力量和资源参加到养老、敬老、助老的事业中来，包括政府、社会、家庭、企业、社区、慈善机构、志愿者等，都是养老、敬老重要的社会力量，要充分调动他们的积极性和主动性，最终形成良好的社会养老、敬老、助老格局。
（作者单位：中国文化管理协会老龄文化产业委员会）
