窦玉沛：加快建立健全社会养老服务体系
发布日期:2011-01-25
同志们：
这次会议的主要任务是，贯彻党的十七大报告和今年政府工作报告中提出的“老有所养”、“加快建立健全养老社会服务体系”的要求，落实党的十七届五中全会关于“注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”的精神，交流各地社会养老服务体系建设经验，部署今后一个时期加快社会养老服务体系建设工作。刚才，立国部长和志军省长作了重要讲话，大家要认真学习、深刻领会。为了抓好立国部长讲话精神的贯彻落实，下面，我讲三个问题：
一、社会养老服务体系建设的主要成就
经过2000年全国社会福利社会化工作会议以来10年的探索和实践，我国社会养老服务体系建设取得了长足的发展。
（一）社会养老服务的政策法规建设不断推进
国家先后颁布和实施了一系列政策法规，推动社会养老服务体系建设。2000年，经国务院批准，国务院办公厅转发了民政部等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出了推进以养老为重点的社会福利社会化的指导思想、基本目标和总体要求，并从建设用地、税收、公用事业收费和费用补贴等角度制定了诸多优惠政策。2005年，民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励和扶持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构。2006年，国务院办公厅转发了全国老龄办和民政部等部门《关于加快发展养老服务业的意见》，要求按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。2008年，全国老龄办、民政部出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出在全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络。在养老机构管理方面，民政部制定并颁布了《社会福利机构管理暂行办法》，对社会福利机构的规划、设立、日常运营和服务做出了明确的规定。各地也立足实际，突出政府的宏观指导和政策扶持，制定和完善了许多具体化、可操作性强的政策、法规和标准，使我国的社会养老服务体系建设初步走上了有章可循的轨道。
（二）社会养老服务体系的基本框架初步确立
从社会主义初级阶段的基本国情出发，初步建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的中国特色社会养老服务体系。一是开展居家养老服务。居家养老服务从无到有，从点到面，取得了较好进展。目前，一个以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务体系基本建立。二是发展社区养老服务。2001年，民政部连续3年组织实施全国“社区老年福利服务星光计划”，2006年，会同国家发改委启动实施“十一五”社区服务体系发展规划，在街道和社区建立和完善社区服务设施。目前，全国共有各类社区服务中心17.5万个，城市便民、利民服务网点69.3万个，因地制宜地开展了老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等服务，提升了社区养老服务能力。三是推进机构养老服务。各地按照投资主体多元化的要求，打破政府直办、直管的传统做法，积极引导和鼓励社会力量兴办老年公寓、福利院、敬老院等养老机构，目前，我国共有各类养老机构38060个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人，多种所有制成分兴办养老机构的实践取得了一定的成效。
（三）社会养老服务多元化投入格局日趋形成
各地多渠道筹措资金，逐年加大对养老服务事业的投入，形成了财政、彩票公益金和社会投入相结合的多元化投入机制。一是加大财政投入力度。2009年—2010年，民政部会同国家发改委在黑龙江、江苏等12个省份开展基本养老服务体系建设工程试点工作，国家发改委拨出5亿元支持试点，开启了中央专项资金支持养老服务体系建设的先河。各地采取多种方式，加大在高龄补贴、“三无”和“五保”人员供养、民办公助、政府购买服务、基础设施建设等方面的财政投入，发挥政府资金的引导作用和扶持功能。二是加大彩票公益金投入。老年人社会福利一直是福利彩票公益金的资助重点。特别是从2006年起，随着福利彩票发行量的扩大，民政部和各地持续加大对社会养老服务体系建设的支持力度，先后在全国范围内启动实施了农村五保供养服务设施、省市社会福利机构、县区社会福利中心、示范性养老基地等工程项目建设，同时，开展“爱心护理工程试点”，资助地方建设了一批种类多样、社会急需的养老机构。三是吸引社会资金投入。各地从政策扶持入手，以社会需求为导向，积极鼓励和引导民间资本参与兴办养老机构，目前，我国社会力量兴办的养老机构快速增加，有些地区民办养老机构的数量已超过政府办养老机构，成为我国养老服务体系的重要力量。一些地区还大力探索实施公建民营，激发了社会力量参与养老服务体系建设的热情。
（四）社会养老服务体系的惠及范围逐步扩大
顺应经济社会的发展要求，我国养老服务体系建设的服务对象逐步扩大，逐步由“三无”和“五保”老人拓展到全社会所有的老年人。一是对于“三无”和“五保”老人，各地采取集中供养和分散供养相结合的方式，保障他们的基本生活，为他们提供无偿服务，供养资金纳入财政预算。二是对于高龄老人，绝大多数地区出台了标准不同的“高龄补贴”制度。三是对于低收入老人，各地将其作为服务保障的重点，为他们接受居家或者机构养老提供低偿或者无偿的服务。四是对于经济条件较好的老人，各地通过市场化运作，建设了一批档次较高的养老机构，同时，在居家养老中实行有偿服务，满足了他们的养老服务需求。养老服务体系惠及范围的扩大，既体现了社会福利由补缺型向适度普惠型转变的客观要求，也是各级民政部门围绕大局，改善民生，不断实践和探索的结果。
（五）社会养老服务体系的能力建设不断加强
各地立足我国社会养老服务体系建设的现状，加强专业化建设，制定各项规范，完善相关标准，使养老服务体系的能力建设不断加强。一是加强专业化建设。各地高度重视养老服务队伍建设，积极推行职业资格和技术等级管理制度，同时，加强养老护理员的专业教育、在职教育和岗位技能培训，使养老服务队伍的整体素质、职业道德和业务水平不断提高。许多地区开始加大引入专业社会工作者的力度，使服务质量不断提高。二是推进标准化建设。2007年，经国家标准化管理委员会批准，民政部组建了全国社会福利服务标准化技术委员会。民政部颁布和参与颁布了《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》等标准，目前，正在研究和制定《失能老年人等级划分》、《养老机构等级划分与评定》等标准。各地也制定了一系列相配套的规范和标准，推动养老服务事业规范发展。三是加强信息化建设。一些地区利用现代技术手段，通过便民信息网、电话专线、爱心门铃、健康档案、服务手册等形式，加强养老服务信息平台建设，构建起了没有围墙的养老院，为老年人提供方便快捷的服务。四是推动行业健康发展。民政部组织各地广泛开展了一系列专项检查，落实有关法律法规和标准规范。与公安部联合下发通知，对加强养老机构的消防安全工作提出了明确要求。支持各地组建养老服务行业协会，构建政府、中介组织、养老机构三方管理体制，开展行业自律、行业管理、行业交流和行业培训等。
在肯定成绩的同时，我们必须清醒地认识到，我国社会养老服务体系建设，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的地方，概括起来，主要有如下几点：一是总量不足。养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家5%-7%的比例，也低于一些发展中国家2%-3%的水平。保障面相对较小，服务项目偏少。由于缺乏科学的规划指导，区域之间、城乡之间发展不平衡，布局不合理，既存在“一床难求”，也存在“床位闲置”现象。二是投入不足。部分地区和部门误认为倡导社会福利社会化就意味着政府可以不管或少管了，导致对养老服务的政府投入严重不足。有些地方，福利彩票公益金没有重点用于养老服务事业。三是专业化程度不高。由于缺乏相应的人才培养和激励机制，养老服务专业人员缺乏。以养老护理员为例，潜在需求在1000万左右，目前全国取得职业资格的仅有几万人。四是政策落实不到位。国家在土地、税收、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，但由于部分地区和部门认识不到位，加之一些政策措施刚性不够，许多政策很难落实，没有发挥好优惠政策对社会力量兴办养老机构的扶持和激励作用。五是监管上存在着薄弱环节。对营利性的养老机构准入和监管缺乏依据，对未经登记的非营利性养老机构缺乏监管手段，一些养老机构游离于监管之外，安全事故时有发生，老年人的合法权益难以得到维护。以上这些问题，需要引起我们的高度重视，认真研究分析，在今后的实践中努力加以解决。
二、社会养老服务体系建设的发展目标、总体要求和基本原则
“十二五”时期，我国的经济社会发展站在了新的历史起点上。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议指出：“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。这对推进社会养老服务体系建设提出了新的更高要求。我们必须明确发展目标，理清总体要求，把握基本原则，切实把社会养老服务体系建设提高到一个新水平。
当前和今后一个时期，社会养老服务体系建设的发展目标是：立足基本国情，在“十二五”期间，基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助，具有中国特色的社会养老服务体系，让老年人安享晚年生活。
社会养老服务体系建设的总体要求：
——在服务对象上，要面向社会所有老年人提供服务，政府重点保障“三无”、“五保”及低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人的服务需求，在此基础上，建设一定数量的具有典型示范作用、面向老年人服务的养老机构。
——在服务项目上，要着眼于老年人的实际需求，为老年人提供生活照料、家政服务、医疗康复、长期护理、精神慰藉、安全援助等多样化服务。
——在服务方式上，要通过政府支持或购买服务，推进居家养老服务，加强社区养老服务，对无法居家养老的老年人，由养老机构提供专业化集中照料。
——在服务设施上，既要盘活存量，发挥现有机构和设施作用，更要以需求为导向，大力发展增量，注重整合社会闲置资源。加强居家养老、社区养老和机构养老设施建设，完善功能，为养老服务事业发展提供载体。
——在服务保障上，要充分发挥政府在制定政策、统筹规划、资金投入、监督管理等方面的职责，引导和扶持社会力量参与养老服务，努力满足不同需求老年人的服务。
——在服务布局上，要坚持城乡统筹，在加快推进城镇养老服务业发展的同时，大力发展农村养老服务业，实现社会养老服务体系建设城乡协调、整体推进。要努力使供养型、护养型、颐养型等机构合理布局。
——在服务队伍上，要走专业化、职业化和志愿者相结合的道路，建设一支专兼结合、结构合理、素质优良的人才队伍，为提高养老服务水平提供人才支撑。
围绕上述目标和要求，当前和今后一个时期，社会养老服务体系建设要坚持以下基本原则：
一是坚持居家、社区、机构相结合，这是推进养老服务体系建设的必然选择。居家养老在我国养老服务体系中居于基础地位，它与传统家庭养老不同，其重要特征是发挥家庭养老的优势，履行家庭成员的责任，建立居家养老服务网络。社区服务是基于我国家庭小型化的实际，由社区就近就便为居家养老提供支持。机构养老，主要立足于“三无”、“五保”、高龄和失能以及有机构养老需求的老人，从机构数量和床位数量上看它是补充，但从功能来看它是骨干，可发挥其设施、人员和技术上的优势，通过培训、示范、支持等方式，辐射家庭和社区。
二是坚持资金保障和服务提供相结合，这是推进养老服务体系建设的有力支撑。资金和服务是社会养老服务体系的两大重要支撑，缺一不可。一方面，要加强资金保障，即政府对于“三无”、“五保”、低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人的养老以及设施建设给予必要的资金保障。另一方面，要提供服务，即政府通过推动养老服务业发展，为老年人提供生活照料、医疗康复、长期护理、精神慰藉等一系列服务，依据不同情况的老年人提供有偿、低偿和无偿的服务保障。
三是坚持个性化服务和多样化服务相结合，这是推进养老服务体系建设的根本要求。推进养老服务体系建设，一方面，必须坚持以人为本、以孝为先，千方百计地提高服务质量，改进服务方式，规范服务流程，对老年人实行人性化、个性化服务。另一方面，必须为老年人提供形式多样、内容广泛的社会化服务，满足老年人多层次的养老服务需求。
四是坚持政府主导和社会参与相结合，这是推进养老服务体系建设的强大动力。推进社会养老服务体系建设，既要坚持政府主导，更要动员社会参与。一方面，必须充分发挥政府在制定政策、统筹规划、资金投入、典型示范、监督管理等方面的主导作用，发挥有关部门协调配合、各尽其责的联动作用。另一方面，要以需求为导向，引导市场资源、扶持社会力量积极参与，不断增加养老服务供给。
五是坚持改革创新与典型示范相结合，这是推进养老服务体系建设的有效途径。社会养老服务体系建设是一项新的宏大的系统工程，面对许多困难和新情况、新问题，我们必须不断创新工作思路，用改革的方法破解前进中的矛盾和问题，调整完善政策措施，形成长效机制。同时，要发挥典型的引导示范作用，广泛开展养老服务示范活动，探索推进养老服务体系建设的规律，以点带面，逐步建立起与市场经济相适应的养老服务发展模式。
三、推进社会养老服务体系建设的重点任务
社会养老服务体系建设是一项民心工程，关系到人民群众特别是广大老年人最关心、最直接、最现实的利益，关系以改善民生为重点的社会建设，关系社会的和谐稳定。各级民政部门一定要从战略和全局的高度，增强推进社会养老服务体系建设的使命感、责任感和紧迫感，切实采取有力措施，重点做好以下工作。
（一）加强规划制定，发挥规划的引导作用
加强社会养老服务体系建设，必须规划先行，合理配置和有效利用社会各方面资源，提高体系建设的科学性。刚刚闭幕的党的十七届五中全会，对制定国民经济和社会发展第十二个五年规划做出了战略部署，对优先发展社会养老服务提出了明确要求。各地要认真贯彻落实全会精神，切实加强社会养老服务体系建设规划的制定工作。国家将制定社会养老服务体系建设专项规划，各地要在深入调查研究的基础上，以满足区域内全体老年人的养老服务需求为目标，科学编制区域社会养老服务体系建设规划，明确目标、任务、措施和布局，并争取纳入当地经济社会发展、城乡建设和土地利用总体规划。在实施社会养老服务体系建设规划的过程中，要注意整合资源与新建设施相结合、设施改造与功能提升相结合、布局结构与服务需求相结合，做到目标可行、任务明确、布局合理、措施有效。要按照“建设一批、立项一批、储备一批”的原则，进一步优化项目布局，满足可持续发展的要求。
（二）加大资金投入，满足老年人的养老服务需求
要积极争取政府投入、激励社会投入，扩大福利彩票发行等多种渠道，加强养老服务的资金保障。一是完善政府供养制度。对于城市“三无”、农村“五保”老人，采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平，并建立自然增长机制。二是建立高龄补贴制度。逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，提高发放的层级，按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。三是建立养老服务补贴制度。对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务，提供支持。四是建立民办公助制度。对于非营利性的民办养老机构、居家养老服务设施或组织，既可在建设期按照建设规模、投资总额、土地租期等指标，一次性或者分期给予建设补贴，又可在运营期，按照床位数、收养人数、入住率等指标，给予一定的运营补贴。五是改进福利彩票公益金资助办法。今后，福利彩票公益金要重点用于社会养老服务体系建设，部本级将逐步实行“以奖代补”，充分发挥彩票公益金的使用效益和引领作用。六是要大力推动慈善事业。积极引导慈善资源投向社会养老服务体系建设。
（三）推进居家养老服务，完善社区养老服务
要深化认识，强化措施，把居家和社区养老服务作为社会养老服务体系建设的重点。一是大力推进居家养老服务。居家养老要以日托照顾和上门服务为主要方式，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务。建立县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）三级社区居家养老服务设施和网络。加强居家养老服务设施的无障碍建设和改造，方便老年人的日常生活。二是着力完善社区养老服务。按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、星光老年之家等社区养老服务设施。鼓励各类社会服务企业和中介组织参与社区居家养老服务。依托城市社区服务信息载体，在社区普遍建立数字网络服务系统、养老服务热线、紧急救援系统，建设便捷有效的养老服务信息平台。三是整合社会服务资源。争取政府重视支持，加大政策扶持和资金支持，通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、学校、企业以及各类公办培训中心、活动中心、小旅馆、小招待所等公共设施资源改造用于养老服务。鼓励社区各单位的生活服务和文化体育设施向老年人开放。
（四）加强养老机构建设，满足老年人集中照料需求
各地要高度重视养老机构建设，加快养老机构基础设施建设步伐，为社会养老服务提供载体。一是加强供养型和护养型养老机构建设。今后一个时期，公办养老机构建设的重点是以收养“三无”、“五保”、低收入和失能老年人为主的供养型和护养型养老机构。继续实施农村五保供养服务设施建设“霞光计划”，完善功能设施，满足服务对象的要求。全国县级以上城市要至少建有1所以养老服务为主的综合性社会福利机构。地级以上城市要至少建有1所为失能失智老年人提供长期护理服务的专业性护养机构，形成设施齐全、功能完备、服务规范的老年人长期照料网络。二是打造示范性养老机构。地级以上城市可根据当地实际，建设一所集生活照料、医疗康复、老年大学、认证培训、文体娱乐等多种功能于一体，能够辐射周边地区，在全省具有示范作用的大型综合性养老机构。三是深化公办养老机构改革。积极探索推进公办养老机构现代管理方式，积极推进法人治理、经营者聘任、员工聘用、服务功能承包或公建民营，培育发展专业化的养老服务经营管理机构，增强公办养老机构自身发展的生机和活力。按照国家对推进事业单位改革的总体指导思想，深化改革，理顺公办养老机构管理体制和运行机制，建立责任制和绩效评价制度，提高公共服务质量和效率。公办机构在完成政府供养对象任务的前提下，充分发挥在服务理念、设施设备、人才队伍上的优势，面向社会老人开放，参与社区居家养老服务，弥补社会养老资源的不足。
（五）落实优惠政策，推动社会力量积极参与
各地要加强有关部门的沟通协调，落实国家现有优惠扶持政策，引导和促进社会力量参与养老服务事业。一是落实社会融资政策。加大金融对养老服务的支持力度，增加养老服务企业项目信贷投入，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，并提供优惠利率。对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予必要的贷款贴息补助。二是落实税费优惠政策。对养老机构提供的育养服务免征营业税；对非营利性养老机构的收入免征企业所得税；社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税；个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。企业、事业单位、社会团体等社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠的，企业在年度利润总额12%的部分准予在所得税前扣除。各类养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价。三是落实土地供应政策。养老机构按照法律、法规规定应当采用划拨方式供地的，划拨供地；按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上适当给予优惠；属于出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。四是落实医疗服务政策。鼓励在养老机构内设置医院、门诊等医疗机构。养老机构内设医疗机构审查合格后，要纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。养老机构收养人员中的参保人员，在定点的养老机构所设医疗机构就医所发生的医疗费用，按照医疗保险的规定支付。各地要在认真抓好落实上述国家已有优惠政策的基础上，结合当地实际，进一步研究制定本地区的扶持优惠政策。
（六）加强法制化、标准化、信息化和专业化建设，提升养老服务的规范化水平
各地要从推动社会养老服务体系健康发展的高度，切实加强养老服务的法制化、标准化、信息化和专业化建设。一是完善法规和规章。要抓紧研究制定养老机构的管理办法，理顺管理体制，按照2006年国办转发的《关于加快发展养老服务业的意见》要求，建立公开、平等规范的准入、监管、退出机制，配套完善相关制度措施，将各类养老机构纳入监管范围。各地要抓紧研究制定养老服务的地方法规、规章和规范性文件，为养老服务事业发展提供制度保证。二是加强标准化建设。建立养老服务标准化体系。制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生、服务环境监测、服务产品等标准。制定失能老年人评估标准，为失能老年人提供适的养老服务提供依据。三是加快信息化建设。依托现代技术手段，建立起统一的养老服务信息系统，掌握养老服务的基本底数和发展动态，为政府采集行业信息、公众接受养老服务、行业规范化发展提供信息支持。四是加强专业化建设。建立养老机构院长岗前培训和养老护理员持证上岗制度，培养和引进中高级专业人才。养老机构内养老护理员与失能老人的比例不得低于1：3，与自理老人的比例不得低于1：10。争取在高等院校和中等职业技术学校增设养老服务相关专业和课程，加大培训力度，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员。在养老服务领域率先培养和使用一批高素质的社会工作者。大力开展养老服务志愿服务活动，逐步实现志愿活动的制度化、规范化、常态化。
（七）加强探索，推动养老服务事业创新发展
加快建立健全社会养老服务体系，面临着许多新情况、新问题，要加强对社会养老服务体系建设的探索实践，及时发现和总结实践中行之有效的经验做法。一是探索建立长期照护制度。以失能老年人为对象，从人才培养、薪酬激励、服务质量监督、照顾者援助等多个方面入手，建立起比较完善的长期照护制度。二是探索建立长期护理保险机制。积极探索建立由政府主导的长期护理保险制度。鼓励和引导商业保险公司开辟长期护理保险业务。增强群众长期护理保险意识，减轻长期高额护理费用压力。三是建立现代老年产业体系。鼓励企业根据老年人生理特点、精神文化和营养需求，开发、生产和经营老年产品。发展老年旅游、老年服装、老年教育和老年文化市场，丰富老年人的文化娱乐生活。积极引导企业开发老年食品、保健康复、老年照护、老年住宅、老年社区、“以房养老”等服务市场。积极支持老年康复辅具、护理用品、自助设备等老年用品科技创新和研发。鼓励中介机构参与老年产业发展，提供评估、咨询和第三方认证等服务。民政部主管的中国社会福利协会将以老年社会福利服务为重点，各地要大力支持，充分发挥相关社会组织的积极作用。
同志们，加快推进社会养老服务体系建设，是功在当代、造福老人、惠及子孙的大事。各地要认真贯彻党的十七届五中全会精神，按照立国部长讲话要求，明确目标任务，加强组织领导，狠抓贯彻落实。民政部、全国老龄办已经成立了社会养老服务体系建设领导小组，组织协调和统筹推动社会养老服务体系建设工作。各地也要建立健全工作机构，切实加强对这项工作的领导。让我们抓住机遇，克服困难，真抓实干，为加快建立健全社会养老服务体系而努力奋斗！
